21세기 문턱에서 또다시 교육개혁을 주장하는 이유는 무엇일까 노무현 정부에서는 과거의 전철을 되풀이하지 말아야 한다는 바람 때문이다. 과거에는 교육개혁에 대한 현란한 논쟁만 무성했을 뿐, 실질적 개혁이 뒤따르지 않았고 개혁을 책임있게 추진하려는 주체도 없었다. 따라서 교육개혁은 산적한 교육문제를 해소하기는커녕 교육 외적인 목적과 필요에 따라 임기응변의 땜질 처방으로 변질되었으며, 치열한 생존 경쟁적 입시체제의 강화로 교육의 불평등과 사회·경제적 불평등 현상을 확대 재생산하며 이를 더욱 공고화해 왔다. 그렇다면 노무현 정부의 교육개혁이 성공하기 위해서는 무엇을 어떻게 수립하여 추진해야 하는가

△첫째, 교육개혁의 대상과 주체를 분명히 설정해야 한다.

개혁 대상이 개혁 주체로 둔갑한다거나 반대로 개혁 주체가 개혁 대상으로 대체된다면 그 결과는 명약관화하다. 그동안 수차례에 걸친 교육개혁이 실패한 이유에는 여러 가지가 있겠지만 우선 교사를 주체가 아닌 개혁 대상으로 삼았다는 점이다. 교사는 현장에서 학교교육을 책임있게 실천하는 교육의 주체이며 개혁추진의 실질적 동반자다. 그런데도 마치 교사의 잘못과 무책임 등으로 교육정책과 교육개혁이 흔들렸던 것처럼 오해를 받아왔다. 물론, 학교교육에 대한 교사의 책임성과 도덕성에 전혀 문제가 없다는 것은 아니다. 교사집단이 스스로 자신을 개혁하려는 자정운동을 소홀히하거나 외면한다면 개혁의 대상이 되어야 한다는 사실을 기억할 필요가 있다. 하지만 개혁적 정책들이 왜곡되고 조령모개되면서 그 방향과 목적을 잃어버린 근본적인 이유는 정치·사회적 힘을 가진 기득권 세력이나 교육권력을 장악한 채 개혁정책을 반대하는 교육부 관료집단의 완강한 방해공작 때문이다. 교육개혁의 일차적인 대상은 교육부의 관료집단과 국회교육위원회를 장악한 사학재벌 집단들이며 개혁과 변화를 반대하거나 두려워하는 교육청 관료집단과 학교장이다.

△둘째, 교육개혁과 교육정책은 교육의 원리와 목적에 따라 추진해야 한다.

오늘날 한국교육이 방향을 잃고 모순에 빠져 흔들리고 있는 것은 개혁적 정책들이 정치·사회적 힘을 가진 기득권세력이나 특정 정치세력의 이해관계를 반영하려는 과정에서 입안되고 추진되어 왔기 때문이다. 학교교육이 교육 외적인 강압적 요구에서 벗어나지 못할 경우 그 방향과 목적은 상실될 수밖에 없다. 과거처럼 교육개혁에 관한 해묵은 논쟁에만 매달리며 시간을 허비한다면 한국 교육의 미래에 대한 전망은 어두울 뿐이다. 따라서 개혁적 정책들은 교육계의 인적 청산과 더불어 이에 걸맞은 제도개혁이 뒷받침되어야, 학교 현장에서 적극적으로 수용될 수 있다. 교육의 원리와 철학을 무시한 채 정치적·경제적 필요와 요구에 의해 개혁적 정책들이 수시로 바뀐다면 공교육의 혼란과 위기는 또다시 반복될 것이다.

△셋째, 교육개혁의 한계를 극복하기 위해서는 대학의 개혁이 반드시 전제되어야 한다.

초중등 교육과 대학 교육은 동전의 앞뒤로서 긴밀한 상관성을 갖고 있다. 그런데도 그동안 교육개혁은 입시중심의 중등교육에 초점을 모아왔다. 중등교육과 대학교육 개혁의 상관성을 외면한 채, 입시전형 방법을 다양화하고 대학의 자율권을 높여주면 마치 경쟁적인 입시체제가 해소될 것처럼 말해 왔다. 21세기에도 살인적인 입시경쟁 체제가 위력을 발휘하며 지속되는 이유는 학벌사회를 지탱하고 있는 대학의 서열체계를 의도적으로 외면하거나 온존시키려는 소수의 지식인 집단과 정치·사회적 집단들이 외형적 껍질만 거대해진 대학의 구조조정과 근본적인 개혁을 완강하게 반대하고 있기 때문이다. 수능점수에 의한 대학의 서열화와 입시경쟁의 치열성은 소수 학벌세력들에게 각종 권력의 독점과 특혜를 보장해주는 안정적인 공적 시스템으로 작용하고 있다. 따라서 경쟁적 입시체제의 해소와 교육개혁의 성공은 대학의 구조조정과 대학교육에 대한 개혁의 청사진을 먼저 수립한 뒤에 중등교육의 개혁을 추진해야 가능하다. 능력이 아닌 학벌이 위력을 발휘하는 한국사회에서 경쟁적 입시체제는 학벌사회에 안주하고 있는 소수 몇몇 대학에 들어가기 위한 경쟁일 뿐이며, 사회적 출세와 신분상승을 보장받으려는 학벌따기 전쟁과 조금도 다르지 않다. 교육개혁의 성공과 공교육 정상화를 기대하려면 수능점수로 단순 서열화된 대학의 위계체제를 해체하여야 하고, 국내 대학들이 세계적인 대학들에 견주어 국제 경쟁력을 갖춰가도록 대학의 구조조정과 대학교육의 개혁을 강하게 채근하고 압박하여야 한다.

△넷째, 사교육 시장은 억제정책보다는 공교육 정상화 정책을 통해 상호보완 관계를 유지하도록 추진하여야 한다.

역대 정권은 사교육으로 인한 가계부담을 줄이고 과도한 교육열을 흡수하기 위해 공교육 정상화 정책을 추진해왔지만 사교육 시장은 갈수록 커지고 있다. 학생과 학부모의 욕구 자체를 정책이나 제도로 차단한다고 해서 사교육 시장을 잠재울 수는 없다. 사교육 시장을 공교육을 보충해주는 보완 시스템으로 적극 수용해야 한다. 고등학교 졸업생 수가 대학입학 정원에도 못 미치는 현실임에도 고액과외가 넘쳐 나고, 연간 10조원이 넘는 사교육비가 지출되고 있다는 것은 국민들의 교육열을 공교육만으로는 만족시킬 수 없음을 증명해 준다. 사교육 시장의 폭발적 증가는 공교육에 대한 불신과 불만족에서 비롯된 것이지만, 그 밑바탕에는 피라미드의 상위에 있는 대학에 들어가 자신과 가족의 미래와 출세를 보장받을 수 있는 학벌을 따려는 집단적 몸부림이 도사리고 있다. 따라서 교육재정을 늘려 교육여건을 개선하고, 공교육을 정상화하는 과정에서 사교육 시장의 순기능을 사회적으로 강제해낼 수 있는 정책 추진이 바람직하다.

△다섯째, 교육의 수월성과 평등성 문제는 학교교육을 움직이는 주요한 교육정책이기 때문에 교육의 원리와 철학에 기초해 조화와 균형을 갖춘 정책으로 풀어가야 한다.

수월성 추구는 국가의 경쟁력을 높이고 학생들의 학업 성취 수준을 높인다는 점에서 매우 중요한 정책 과제다. 학생들의 개인별 능력 차이를 인정하고 국민들의 다양한 교육적 욕구를 충족시키면서 경쟁력을 갖춘 다양한 인재를 육성한다는 21세기의 시대적 흐름과도 만난다. 하지만 특수목적고(외고, 과학고)가 피라미드로 서열화된 소위 ‘명문대’의 의대와 법대의 입시 중독증에 빠져서 학교 설립의 본래 취지와 목적을 상실해 버렸다. 공·사립, 도·농 학교 간의 교육여건과 시설이 천지 차이이고, 현재 사립학교 교직원 인건비 전액과 교육시설비의 거의 대부분을 국가가 지원하고 있다. 이런 상황에서 자립형 사립학교의 확대나 고교평준화 해제같은 정책들은 오히려 교육갈등을 조장하고 국민정서를 예각화할 뿐, 수월성 추구라는 본래 목적을 달성할 수 없다. 따라서 학교교육에서 수월성 추구는 평등성보다 결코 우선적으로 추진될 수 없다. 교육의 평등성이 어느 정도 실현되었거나 평등성 실현을 위한 대안을 마련한 이후에 추진해야 한다. 교육의 평등성이 제대로 갖추어지지 않은 상태에서는 수월성 추구 정책은 현실성도 없고 매우 위험한 정책이 될 수 있다. 도·농 학교의 교육격차 해소와 법정 교원 수 확보, 과밀학급·거대학교 문제, 교육시설 확충, 특수목적고의 정체성 상실과 입시 기관화, 학부모의 왜곡된 교육신화와 학벌따기 전쟁, 대학 서열화와 학벌사회의 출세 프리미엄, 사교육비 부담 가중 등이 수월성 추구 정책의 주요한 판단 기준이 될 것이다.

△여섯째, 특기·적성교육으로 위장한 채 운영되고 있는 문제풀이식 보충수업과 반강제적인 아침 및 밤중 자율학습은 정부 차원에서 전면 금지해야 한다.

이는 학교교육의 획일화를 부채질하고 학생들의 상상력과 창의력을 말살시키는 반교육적인 행위이기 때문이다. 학생들의 다양한 독서활동과 창의적인 토론활동 및 잠재적 능력계발의 기회들을 송두리째 빼앗고 장시간 학습노동만을 강요하고 있기 때문이다. 보충·자율학습은 창의적이고 다양한 교육을 표방하는 7차교육과정마저 방해함으로써 학생들을 문제풀이의 단순 기능인으로 몰아가고 있다. 현행과 같은 보충·자율학습은 아이들의 창의력과 종합적 사고력을 재는 수능시험의 점수를 결코 높여줄 수 없다. 불안심리에 빠진 학부모의 잘못된 교육관, 교육청의 방관, 학교장의 노골적인 강요 등으로 적당히 포장된 채 오직 교사의 ‘부수입 창출’ 기능을 하는 교육 사기행위나 다름없다. 학기 중에는 물론, 방학에도 최소 80시간에서 180시간까지 법을 위반해가며 운영하고 있는 까닭에 교육법에 명시된 연간 수업일수 220일을 훨씬 초과하는 300일 이상 학생들을 학교에 붙들어 놓고 있는 상황이 연출되고 있다. 방학마저 빼앗아 가버리는 보충·자율학습은 ‘폐쇄된 합숙소의 강제적인 집단노동’이지 학습도 수업활동도 아니다. 교사가 거부하고 학부모가 요구하지 않으면 없어질 수 있다고 생각할지 모르겠으나 학교를 둘러싸고 있는 현실은 결코 그렇지 않다. 하루 16시간 이상을 딱딱한 책상과 닫힌 교실에 붙들어 놓아야만 마음이 편하다는 학부모들의 잘못된 교육관, 경제적 부수입을 은근히 기대하는 교사들의 암묵적 요구, 교육철학이 부재한 학교장들의 경험적 오만과 타성 등으로 보충·자율학습은 2000년부터 더욱 기승을 부리고 있다. 보충·자율학습이야말로 아이들의 창의적 사고력과 잠재능력 계발의 가능성을 가로막는 ‘학교교육의 에이즈’다.

△일곱째, 현행 교육행정 중심의 수직적 교육체제를 단위학교 중심의 수평적 교육체제로 개편하여야 한다.

지금 단위학교는 다양하고 창의적인 교육활동이 이루어지는 자유로운 교육공간이 아니라, 상급기관에 예속된 말단 하위기관의 성격이 강하다. 교실수업을 중단하더라도 보고공문을 먼저 처리해야 하고, 창의적인 교육활동과 학급경영을 시도하려면 상급기관이나 학교장의 눈치부터 먼저 살펴야 하고, 대다수의 학교장들은 교사와 학생들의 교육적 처지나 교육환경 개선에 노력하기보다는 독선과 무철학으로 중세시대 봉건영주처럼 군림하고 있고, 교장·교감 자격증제로 인해 많은 교사들은 무사안일과 보신주의로 무기력한 충성만을 배워야 하는 전근대적 교직풍토들은 모두 수직적으로 획일화된 행정중심 교육체제에서 비롯되고 있다. 따라서 교육개혁과 교육활동의 실험장인 학교를 활성화하기 위해서는 교육체제를 단위학교 중심의 수평적 체제로 바꿔야 한다. 이를 위해서는 교육자치제를 학교단위 자치제로까지 확대해야 하고, 이권 개입과 창출의 통로이자 형식적 거수기로 전락한 학교운영위원회를 대수술해야 하고, 대학교의 보직교수 제도처럼 현행 교장·교감 자격증제를 즉각 폐지하고 선출 보직제를 도입해야 한다. 수직적 체제가 수평적 체제로 전환되면 그동안 교육개혁의 걸림돌이었던 교육관료 체제는 필연적으로 변할 수밖에 없다.

△여덟째, 교육재정을 획기적으로 확대하여 교육여건을 개선하고, 예산 집행과 관리감독을 강화하는 법적장치를 강구해야 한다.

1990년대 이후 지금까지 역대 정권은 교육재정을 국내총생산(GDP) 대비 6∼7%로 확대하겠다고 공약했으나 한 번도 지켜진 적이 없었다. 교육예산은 국내총생산 대비 3.7%∼4.5% 수준에 머물고 있다. 노무현 정부도 교육재정을 국내총생산 대비 6%를 확보하겠다고 공약한 바 있다. 이번에는 반드시 지켜질 것으로 믿고 싶다. 하지만 교육예산이 확보되었다 하더라도 그 예산이 철저한 검증과 토론을 거쳐 우선순위에 따라 적재적소에 합리적으로 집행된다면 모르겠으나 시·도 교육청이나 학교단위에서는 결코 그렇지 않다. 선심성 예산 편성과 집행이 계속되고 있고, 불요불급한 공사임에도 마구잡이로 집행되는 사례가 많다. 학교운영위원회도 견제와 심의 기능을 제대로 수행하지 못하는 한계를 드러내고 있다. 전국 학교의 10% 정도만 교실 냉방시설을 갖추고 있지만, 기초적인 냉난방 시설 공사 대신 체육관 공사, 페인트칠 공사, 운동장 보수공사는 이루어지고 있다. 정보화 교육을 위해 해마다 수천억 원을 쏟아붓지만 정작 학교도서관의 도서는 읽을 수 없는 책이 절반 이상이고 도서구입비가 워낙 적어 도서 수는 제자리걸음만 하고 있다. 더욱이 편성된 교육예산의 20∼30%는 검은 뒷돈으로 빠져나가고 있어 국민의 혈세가 엉뚱하게 낭비되고 있다. 따라서 예산 낭비를 막고 확보된 예산만이라도 올바로 사용되도록 강제할 수 있도록 예산 편성과 집행의 관리감독 체계를 강화해야 한다.

△아홉째, 건전한 사학의 발전과 사학교육의 공적 책임성을 보장하기 위해 현행 사립학교법을 조속히 개정해야 한다.

대학교의 90%, 고등학교의 56%, 중학교의 40%가 사학재단에 의해 운영되고 있는데도 소수의 몇몇 사립학교를 제외하면 교육계 부정부패의 백화점이라는 인식을 받고 있기 때문이다. 물론, 사학문제의 기원은 70년대 중학교 무시험 진학으로 학생수가 급증하면서 재정이 빈약했던 당시 정부가 학교설립을 무분별하게 민간에 떠맡긴 데 있다. 하지만 오늘날 90% 이상의 사학재단은 예산의 5∼10% 정도만 재단전입금으로 충당하고 교직원의 인건비와 학교운영비의 거의 전액을 국가에서 지원받고 있으면서도 공교육의 책임성과 재정 운영의 투명성에 대해서는 수수방관하고 있다. 걸핏하면 건학이념이나 사학법인의 자율성을 주장하지만 전근대적인 사학 운영 방법에서 벗어나려는 노력을 보여주지 않고 있다. 오히려 국회교육위원회를 사학재단의 대변인으로 장악하고 교육부의 관료집단과 뿌리깊은 유착관계를 유지하는 과정에서 부정과 부패의 악순환을 심화시켜 왔다. 공교육 정상화는 사학교육의 정상화라고 해도 과언이 아니다. 사립학교가 공적인 교육의 장이라기보다는 교육부와 교육청의 묵인과 방조로 사학재단의 돈벌이와 투기 수단으로 전락했기 때문이다. 따라서 건전한 사학의 육성과 공교육 정상화를 위해서는 사학의 공적 책임성을 높이는 조처를 취해야 한다. 사학의 재정운영이 투명해야 하고, 학교운영위원회를 심의 의결기구로 바꿔야 하고, 학교법인의 이사회에 공익이사가 3분의 1 이상 선임되어야 하고, 대학의 교무위원회에 교수 참여 비율을 절반 이상으로 보장해야 한다. 이를 위해 초중등교육법과 사립학교법, 고등교육법을 빨리 개정해야 한다.

△열째, 교원의 전문성과 자율성을 강화하여 사교육 의존도를 줄이고 교육의 질을 높여감으로써 무너진 공교육에 대한 국민적 신뢰를 회복해야 한다.

비록 교육여건이 완벽하게 갖추어졌다고 하더라도 공교육의 실천적 주체인 교사집단의 전문성과 책임성에 대한 신뢰가 뒷받침되지 않는다면 공교육에 대한 신뢰는 장밋빛 희망사항일 뿐이다. 공교육에 대한 신뢰는 사교육 시장을 찾는 발길을 주춤거리게 하여 연간 13조원에 육박하는 사교육비 부담을 줄여줄 것이다. 이는 교사집단의 전문성과 책임성에 대한 신뢰가 뒷받침되어야 가능하다. 그렇다면 오늘날 교사집단은 과연 교육전문가 집단으로서 그 위상과 기능을 수행하고 있는가 결코 그렇지 않다. 한국교육개발원의 조사 결과, 교사의 80% 이상이 ‘교사생활을 오래할수록 무력감이 든다’고 응답했다. 교사가 의욕을 잃으면 그만큼 공교육의 질은 떨어지고 그 피해는 고스란히 학생과 학부모에게 전가될 수밖에 없다. 한국사회에서 교사집단은 교육의 모든 과정을 심사숙고하며 고민하기보다는 어떻게 하면 효율적으로 학생들을 통제하여 일반화된 지식을 잘 전달할 것인가 하는 가르치는 기술에만 관심을 갖고 실천하는 기능적인 봉급생활자일 뿐이다. 고용주인 국가와 사학재단의 각종 통제와 지시에서 자유로울 수도 없고, 자신들의 다양하고 창의적인 교육활동에 대한 자율성과 책임성을 전혀 보장받지 못하고 있다. 국가의 하위기구인 학교는 위계적 관료기구로 조직화되어 있고 교사의 교육적 전문성과 자율성을 구조적으로 제한하고 있기 때문이다.

따라서 교과서 제작과 선택에 교사집단의 자율적 참여를 가로막고 있는 국정·검인정 교과용 도서에 관한 규정의 개정, 교사의 복종과 침묵을 강요하는 근무평정 제도의 완전 폐지를 위한 초중등교육법과 교육공무원 인사관리규정의 개정, 교원의 사회·경제적 지위 향상과 사기진작을 위한 보수체계 개편, 교원의 국내외 연수 국가부담 확대, 교원 유급 안식년제 도입, 교육활동에 대한 교사 평가권의 실질적 보장과 교장 선출 보직제 도입, 경제협력개발기구 수준에 맞는 학교 소규모화와 교원수급 등은 갈수록 상승추세에 있는 교직 이직율과 남성의 교직 기피현상을 막고 공교육에 대한 신뢰를 회복하는 지름길이 될 것이다.

박명섭/전남 구례고 교사 (한겨레 왜냐면)